我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度與開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制需再改革
礦產(chǎn)資源開發(fā)的補(bǔ)償機(jī)制要解決兩大問題，一是對引發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行橫向補(bǔ)償，二是對未來不可再生資源的稀缺而進(jìn)行縱向補(bǔ)償。中央政府所掌握的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費收入沒有涉及到礦產(chǎn)資源開采過程中的大量外部性影響的矯正，從各地情況看，根本談不上用于外部性補(bǔ)償或資源稀缺性補(bǔ)償。
一個完善的礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度與開發(fā)管理體制，需要實現(xiàn)兩大目標(biāo)，一是礦產(chǎn)資源有償取得，其中的“有償”，還要區(qū)分礦業(yè)權(quán)特許權(quán)即mining title 或 mining right有償和資源產(chǎn)權(quán)即mineral property有償；二是礦產(chǎn)資源開發(fā)的外部性得到補(bǔ)償，主要是對生態(tài)環(huán)境破壞的補(bǔ)償，其次是資源稀缺性得到補(bǔ)償，或者說資源使用在代際之間得到“公平 的分配”。
礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度與開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制改革以后，需要使資源品的價格反映如下五類因素：第一類是礦山企業(yè)的開采成本，其中包括三項：當(dāng)期直接支出；礦山安全支出；資源枯竭轉(zhuǎn)產(chǎn)支出。第二類是國家對礦產(chǎn)資源擁有的產(chǎn)權(quán)。第三類是國家對礦山開采的行業(yè)特許權(quán)使用費。第四類是資源開發(fā)過程中的外部成本，主要是生態(tài)環(huán)境保護(hù)。第五類是資源的稀缺性，即資源的供應(yīng)安全。
一、現(xiàn)行礦產(chǎn)資源有償使用制度改革，解決的主要是礦山開采行業(yè)特許權(quán)有償問題，而未涉及國有產(chǎn)權(quán)問題
2006年9月，國務(wù)院批復(fù)同意了財政部、國土資源部和發(fā)改委制定的《關(guān)于深化煤炭資源有償使用制度改革試點的實施方案》以下簡稱《方案》，先從煤炭行業(yè)開始，選取山西等8個煤炭主產(chǎn)�。▍^(qū)）進(jìn)行煤炭資源有償使用制度改革試點。
此前企業(yè)無償占有屬于國家出資探明的煤炭探礦權(quán)和無償取得的采礦權(quán)也要進(jìn)行清理，并在嚴(yán)格依據(jù)國家有關(guān)規(guī)定對剩余資源儲量評估作價后，繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價款。對一次性繳納探礦權(quán)、采礦權(quán)價款確有困難的，《方案》還規(guī)定經(jīng)批準(zhǔn)可在探礦權(quán)、采礦權(quán)有效期內(nèi)分期繳納。
《方案》指出，此前經(jīng)財政部、國土資源部批準(zhǔn)已將探礦權(quán)、采礦權(quán)價款部分或全部轉(zhuǎn)增國家資本金的，企業(yè)應(yīng)當(dāng)向國家補(bǔ)繳價款，也可以將已轉(zhuǎn)增的國家資本金劃歸中央地質(zhì)勘查基金（周轉(zhuǎn)金）持有。此后新設(shè)煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)，其價款一律不再轉(zhuǎn)增國家資本金，或以持股形式上繳�！斗桨浮愤�提出要適當(dāng)調(diào)整煤炭資源探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費收費標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費的動態(tài)調(diào)整機(jī)制。由此也可以看出，有關(guān)部門對礦業(yè)權(quán)價款和礦業(yè)權(quán)的使用還是按照行業(yè)特許權(quán)看待的，即屬于mining title 或 mining right，并沒有將其直接理解為礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)，不屬于mineral property。
對礦業(yè)權(quán)價款收入在中央和地方財政之間的分成比例，《方案》規(guī)定中央20％、地方80％。價款收入用途則按照“取之于礦、用之于礦”的原則，中央分成部分主要用于補(bǔ)充中央地質(zhì)勘查基金（周轉(zhuǎn)金）；地方分成部分除用于國有企業(yè)和國有地勘單位礦產(chǎn)資源勘查外，也可以用于解決國有老礦山企業(yè)的各種歷史包袱問題。而從礦業(yè)權(quán)價款及其使用費收入的使用情況看，它們既難以體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源的產(chǎn)權(quán)收益不入一般預(yù)算，也難以形成有效的補(bǔ)償，因為這部分資金在多數(shù)地區(qū)僅夠維持管理機(jī)構(gòu)或勘探機(jī)構(gòu)的日常開支。
在微觀層面上，我們從礦產(chǎn)資源開采企業(yè)的經(jīng)營損益中可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行體制下礦產(chǎn)資源開發(fā)企業(yè)成本中，國有產(chǎn)權(quán)是缺失的。因法律上導(dǎo)致礦產(chǎn)資源國有產(chǎn)權(quán)缺失，礦山開采者從財務(wù)上無須支付這部分成本。這導(dǎo)致企業(yè)成本虛減，企業(yè)利潤虛增，通常所說的礦老板“暴富”之因，即在于此。至于其中國有產(chǎn)權(quán)收益是由礦老板獨享還是與地方政府分享，甚至是否流入腐敗者腰包，則可以從近年來資源富集地區(qū)的財政收入、涉礦腐敗大案要案中去觀察。
二、現(xiàn)行資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制改革中，補(bǔ)償數(shù)量與標(biāo)準(zhǔn)仍缺乏嚴(yán)格的設(shè)計和法律規(guī)定
經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的補(bǔ)償，是因為經(jīng)濟(jì)主體之間存在權(quán)利的相互性，某一主體所產(chǎn)生后果正的或負(fù)的并不由其完全承擔(dān)，而可能由他人分擔(dān)。這樣要么受益者對受損者的福利損失進(jìn)行補(bǔ)償，要么潛在的受損者為避免福利損失，而對潛在受益者進(jìn)行補(bǔ)償。
所謂權(quán)利的相互性，即微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性。環(huán)境破壞通常成為負(fù)外部性的例子。按照科斯開創(chuàng)的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)中權(quán)利相互性觀點，要么開采者無權(quán)采掘，若要開采，采掘者應(yīng)向受損居民作出補(bǔ)償；要么開采者有權(quán)采掘，礦區(qū)及周邊居民為避免自身受損，而對開采者因放棄采掘所導(dǎo)致利益損失作出補(bǔ)償。這種因權(quán)利相互性而產(chǎn)生的補(bǔ)償屬于外部性補(bǔ)償。
對于不可再生的礦產(chǎn)資源來說，權(quán)利的相互性還存在代際之間，即當(dāng)代人對不可再生資源的使用導(dǎo)致后代人未來對這種資源擁有量的減少。當(dāng)代人不能因為后代人尚未有機(jī)會表達(dá)其主張而剝奪其對不可再生資源的擁有權(quán)。因此，當(dāng)代人開采礦產(chǎn)資源，還要對后代人進(jìn)行補(bǔ)償，此即資源稀缺性補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)男问娇梢阅车V產(chǎn)資源儲量，結(jié)合當(dāng)前采礦速度和可開采時間，以某一水平的貼現(xiàn)率計算的租金，積累一種代際分配基金。這種租金可稱為“霍特林”租金Hoteling1931。
也就是說，礦產(chǎn)資源開發(fā)的補(bǔ)償機(jī)制要解決兩大問題，一是對引發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)行橫向補(bǔ)償，二是對未來不可再生資源的稀缺而進(jìn)行縱向補(bǔ)償。
但目前的礦產(chǎn)開發(fā)補(bǔ)償中，存在的問題主要是：
首先，按照規(guī)定，征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費的目的是“為了保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)，維護(hù)國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益”，這似乎更多地考慮了礦產(chǎn)資源稀缺性補(bǔ)償，甚至國有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)的維護(hù)，而對礦山開采導(dǎo)致的環(huán)境生態(tài)影響補(bǔ)償?shù)木癫⑽大w現(xiàn)。也就是說該項收費制度的立法意圖是不明確的。
其次是費率水平過低，根本無法體現(xiàn)礦產(chǎn)資源稀缺程度，而且計征依據(jù)為已采產(chǎn)品銷售收入而非礦產(chǎn)儲量，缺乏制約浪費和破壞式開采的作用。礦區(qū)水土治理、生態(tài)恢復(fù)、移民、居民生活救助和就業(yè)安置等，絕不是區(qū)區(qū)幾十億元補(bǔ)償資金可以勝任的。根據(jù)規(guī)定，這項收入在中央和地方之間按照一定比例進(jìn)行分成，其中，中央與省、直轄市的分成比例為5∶5，與自治區(qū)的分成比例為4∶6。目前對于中央政府掌握的這部分資源補(bǔ)償費收入，只是通過財政部和國土資源部的部門規(guī)章形式進(jìn)行規(guī)范，這就是2001年頒布的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費使用管理辦法》。事實上，中央政府所掌握的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費收入也沒有涉及到礦產(chǎn)資源開采過程中的大量外部性影響的矯正。從各地情況看，根本談不上用于外部性補(bǔ)償或資源稀缺性補(bǔ)償。
三、抓住機(jī)遇加快立法，推進(jìn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度與開發(fā)管理體制改革
第一，加快推進(jìn)國有資產(chǎn)全面保護(hù)的立法。本次山西省煤炭行業(yè)整合，其直接目標(biāo)是解決煤炭開采規(guī)�；踩瘑栴}，但涉及到的利益分配糾紛則充分暴露了我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度中的諸多問題。應(yīng)以此為契機(jī)，對自然資源類國有資產(chǎn)進(jìn)行立法論證。自然資源類國有資產(chǎn)立法內(nèi)容應(yīng)主要解決兩大問題：
首先是調(diào)整資源類國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的行使方式。我國自然資源類國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，當(dāng)前主要是由國土資源部門行使的。這部分資產(chǎn)及其收益，與全國每年財政收入相比為數(shù)甚至更為龐大，但長期得不到全社會足夠的重視。國土資源部門作為行業(yè)管理部門，能否同時代表國家作為自然資源的產(chǎn)權(quán)主體，是一個需要認(rèn)真研究的問題。對這部分國有資產(chǎn)，國資委、財政部、國土資源部等部門如何劃分權(quán)責(zé)，應(yīng)盡快展開論證。
其次是處理好中央與地方礦產(chǎn)資源權(quán)益分配關(guān)系。無論城市國有土地還是礦產(chǎn)資源，產(chǎn)權(quán)的行使和收益如何在不同級次政府之間分割，涉及到財政體制問題。在憲法規(guī)定框架內(nèi)，通過財政法、土地管理法和礦產(chǎn)資源法的修訂，界定政府間對資源類國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)安排，應(yīng)該成為今后我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容。對此問題不能再回避，而需要拿出勇氣真正面對，或至少積極推進(jìn)相關(guān)探索工作。
第二，盡快修訂《礦產(chǎn)資源法》。在現(xiàn)行制度框架內(nèi)，首先，修訂《礦產(chǎn)資源法》，就礦業(yè)權(quán)和國有礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)進(jìn)行區(qū)分，以將憲法規(guī)定的國有產(chǎn)權(quán)落到實處，阻止國有資產(chǎn)流失。其次，現(xiàn)行法律在資源開發(fā)補(bǔ)償方面也缺少調(diào)整礦權(quán)與地權(quán)關(guān)系的內(nèi)容。比如在集體土地范圍內(nèi)采礦，該集體有沒有優(yōu)先取得礦業(yè)權(quán)的權(quán)利、土地所有權(quán)人和采礦權(quán)人利益如何兼顧保護(hù)等，尚缺乏法律規(guī)范。
第三，主法和配套法規(guī)需要合理配置。《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》與《礦產(chǎn)資源法》不配套，法律缺少對一些基礎(chǔ)性法律概念的約定和表述，而實施細(xì)則和辦法中的約定和表述不準(zhǔn)確、不正確和不權(quán)威，造成法律與行政法規(guī)相比在內(nèi)容上出現(xiàn)“弱法強(qiáng)配套”現(xiàn)象。
第四，關(guān)于礦業(yè)權(quán)交易的內(nèi)容亟待補(bǔ)充，原來嚴(yán)格限制礦業(yè)權(quán)交易的內(nèi)容需要改變。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，礦業(yè)權(quán)交易市場逐步形成，但因缺乏立法規(guī)范，只能參照其他產(chǎn)權(quán)交易辦法來運作，而一般產(chǎn)權(quán)交易辦法不能正確反映礦業(yè)權(quán)的特性，由此產(chǎn)生礦產(chǎn)交易的“灰色地帶”甚至“黑色地帶”。
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